Soberanía digital
en Argentina.

Una nueva forma de dependencia estructural.

Problema central: Argentina y América Latina enfrentan una nueva forma de dependencia estructural: el extractivismo de datos y el tecnocesarismo. La capacidad de los grandes actores tecnológicos globales para controlar infraestructuras, datos y estándares digitales compromete la soberanía estatal, la autonomía económica y los derechos ciudadanos. El país no carece de capacidades, pero sí de una estrategia articulada.

Este documento desarrolla siete ejes analíticos y propositivos:

1. El contexto geopolítico del poder digital y la emergencia del tecnocesarismo como nueva forma de dominación
2. La infraestructura digital —data centers, nube, conectividad— como núcleo estratégico de la soberanía
3. El marco normativo e institucional vigente y sus brechas críticas
4. La gobernanza de datos como dimensión política de primer orden
5. La soberanía digital como impulsora del desarrollo productivo
6. La dimensión económico-productiva de la soberanía digital
7. La dimensión regional latinoamericana de la soberanía digital
8. Una agenda propositiva con recomendaciones concretas para el Estado argentino

Contexto y cambio de época.

Vivimos una reconfiguración profunda del poder global. No se trata solo de una revolución tecnológica: es un cambio de época en el que la capacidad de procesar datos, controlar infraestructuras digitales y definir los estándares de la inteligencia artificial determina quién gobierna, quién produce riqueza y quién depende de quién.

Durante dos siglos, el extractivismo de recursos naturales organizó las relaciones de dependencia entre el centro y la periferia del sistema mundial. América Latina exportó minerales, granos y petróleo; importó manufacturas, tecnología y deuda. Además, de América Latina también se extrajeron —más precisamente, se piratearon— conocimientos y saberes locales. Hoy ese ciclo incluye una nueva dimensión: el extractivismo de datos. Las plataformas globales recolectan comportamientos, preferencias y transacciones de millones de ciudadanos latinoamericanos, los procesan en infraestructuras radicadas fuera de la región y los devuelven convertidos en servicios que generan dependencia, captación de valor y asimetría informacional creciente. El recurso no son solamente el litio y la soja: es también la actividad digital de las personas.

En este escenario emerge lo que puede denominarse tecnocesarismo: una nueva forma de poder en la que actores privados —corporaciones tecnológicas de escala planetaria— concentran capacidades que históricamente eran prerrogativas estatales. Controlan las comunicaciones, median los mercados, procesan información judicial y sanitaria, condicionan procesos electorales y proveen la infraestructura sobre la que funcionan los propios gobiernos. El tecnocesarismo no reemplaza al Estado por la fuerza: lo hace prescindible por dependencia. Cuando un gobierno no puede operar sus sistemas en dependencia de una nube comercial extranjera, cuando sus ciudadanos se identifican digitalmente a través de plataformas privadas, cuando su economía pasa por pasarelas de pago controladas en otra jurisdicción, el concepto mismo de soberanía entra en crisis.

El tecnocesarismo no reemplaza al Estado por la fuerza: lo hace prescindible por dependencia.

Esta concentración de poder digital es global, pero sus efectos son asimétricos. Los países del Norte Global generan los estándares, las plataformas y los modelos de inteligencia artificial. Los países del Sur los adoptan, en el mejor de los casos, y los padecen en el peor. Argentina y la región no son espectadores pasivos de este proceso. Pero tampoco han logrado articular aún una respuesta estratégica a su altura.

Problema central.

La Argentina dispone de capacidades técnicas, conocimiento científico y trabajadoras y trabajadores altamente calificados en el sector tecnológico. Lo que falta es una arquitectura institucional y una decisión política sostenida que convierta esas capacidades en soberanía digital efectiva y desarrollo productivo.

El problema central puede enunciarse con precisión: el Estado argentino y su economía digital operan sobre infraestructuras que no controla, bajo estándares que no define, con datos que no custodia y mediante plataformas cuyos algoritmos no audita. Esta dependencia no es neutral: tiene consecuencias políticas, económicas y de seguridad nacional concretas.

2.1 Fragmentación institucional

La fragmentación es uno de los rasgos más costosos de la situación actual. Cada organismo público construye sus propias soluciones, frecuentemente sobre las mismas plataformas comerciales extranjeras, sin interoperabilidad, sin arquitectura común y sin acumulación de capacidad institucional. El resultado es un Estado digitalmente disperso, con escasa capacidad de negociación frente a proveedores globales y sin una visión integrada de su propio ecosistema de datos.

2.2 Vacío normativo

A esto se suma la ausencia de marcos regulatorios actualizados. Argentina carece de una ley de soberanía de datos, de una política nacional de infraestructura digital pública y de un régimen claro sobre localización de datos críticos, portabilidad y gobernanza algorítmica. Las iniciativas parciales que existen —valiosas en muchos casos— no constituyen aún un sistema coherente de política pública.

2.3 El problema de narrativa política

A su vez, hay un problema de narrativa. La soberanía digital no ha logrado instalarse como agenda prioritaria con la misma urgencia que la soberanía energética o alimentaria, pese a que sus implicancias son igualmente estructurales. Parte de este trabajo consiste precisamente en contribuir a construir esa narrativa: hacer visible que las decisiones sobre infraestructura digital, datos e identidad son decisiones soberanas de primer orden.

2.4 Desvinculación entre soberanía digital y desarrollo productivo

Finalmente, y producto de los problemas anteriormente mencionados, estamos frente a una falta de estrategia de desarrollo productivo nacional que vincule infraestructura digital, capacidades productivas y planificación estatal. Consideramos esencial organizar ese conocimiento existente, orientar la demanda pública, promover estándares abiertos y articular capacidades nacionales, para que el avance de la digitalización no profundice una inserción subordinada en la que nuestro rol se reduce a exportar datos, importar soluciones cerradas y perder capacidad de generar y apropiarse del valor propio. Para ello es necesario articular líneas de trabajo en las que la transformación tecnológica contribuya a mejorar la productividad, fortalezca sectores estratégicos, genere empleo calificado y reduzca dependencias macroeconómicas persistentes.

Infraestructura como núcleo de soberanía.

No hay soberanía digital sin soberanía de infraestructura. Esta es la premisa central que debe orientar cualquier política pública en la materia.

La infraestructura digital tiene tres capas interdependientes que el Estado debe comprender como objeto de política pública y no solo como proveedor de servicios a contratar.

3.1 Las tres capas de la infraestructura digital

La primera capa es la conectividad: las redes de fibra óptica, los sistemas de transporte de datos y el acceso a internet de banda ancha. Sin conectividad propia y accesible, la soberanía digital es un concepto abstracto para la mayoría de la población y del territorio. Argentina ha avanzado en esta capa con inversiones en red federal de fibra óptica y conectividad rural, pero persisten brechas significativas en el interior del país y en sectores populares urbanos.

La segunda capa es el procesamiento y almacenamiento: los data centers, las capacidades de computación en la nube y los sistemas de gestión de datos. Quien controla esta capa decide dónde residen los datos del Estado, bajo qué jurisdicción legal y con qué nivel de acceso por parte de terceros. En esta dimensión, el avance argentino es insuficiente: la mayor parte del procesamiento de datos públicos con relevancia estratégica ocurre en infraestructuras de hiperescaladores globales —Amazon Web Services, Microsoft Azure, Google Cloud— radicados principalmente en Estados Unidos y Europa.

La tercera capa es la de plataformas y sistemas: los entornos sobre los que se ejecutan los servicios digitales del Estado, la economía y la vida cotidiana de los ciudadanos. Esta capa incluye los sistemas operativos, las plataformas de comunicación, los entornos de desarrollo y, crecientemente, los modelos de inteligencia artificial sobre los que se procesan decisiones con impacto en derechos.

3.2 El riesgo de la dependencia estratégica

La dependencia en la segunda y tercera capa no es solo un riesgo técnico o económico. Es una transferencia sistemática de valor y de capacidad de toma de decisiones hacia actores externos. Cuando un gobierno nacional almacena sus datos de salud, educación o finanzas públicas en servidores de una corporación extranjera, está aceptando implícitamente que esa información puede quedar sujeta a jurisdicciones ajenas, requerimientos de inteligencia extranjera o discontinuidades comerciales sobre las que no tiene control. Además, cede o arriesga eventualmente derechos de propiedad intelectual sobre esos activos estratégicos.

El caso de Ucrania durante el conflicto de 2022 mostró tanto las oportunidades como las vulnerabilidades de esta dependencia: la migración acelerada a nubes comerciales permitió mantener operaciones del Estado, pero evidenció que esa resiliencia estaba condicionada por la decisión de actores privados, no por capacidades estatales propias.

3.3 Hacia una infraestructura pública digital soberana

La respuesta no es un repliegue tecnológico ni la ilusión de autarquía digital. Es la construcción deliberada de una Infraestructura Pública Digital Soberana (IPDS), articulada con una estrategia regional latinoamericana que permita generar la escala y masa crítica suficientes para evitar la dependencia de los monopolios tecnológicos y negociar en condiciones de mayor equidad con los actores globales.

Una IPDS argentina debería contemplar, como mínimo: un sistema nacional de nube gubernamental con data centers certificados en territorio nacional; una red de interoperabilidad de sistemas del Estado con estándares abiertos; capacidades propias de desarrollo y auditoría de software crítico; y un marco de gestión de datos públicos que defina qué puede externalizarse, qué debe permanecer bajo control estatal directo y qué categorías de datos requieren protección reforzada.

Marco normativo e institucional.

La soberanía digital no se construye solo con infraestructura: requiere un andamiaje jurídico e institucional que establezca derechos, obligaciones, límites y mecanismos de control. En este aspecto, Argentina presenta un cuadro de avances parciales y brechas estructurales que es necesario abordar con carácter urgente.

4.1 El estado actual de la regulación

Argentina cuenta con algunas piezas normativas relevantes: la Ley de Protección de Datos Personales (Ley 25.326), de 2000, que requiere actualización profunda dado su carácter preinternet masivo; el marco de firma digital (Ley 25.506); el régimen de acceso a la información pública (Ley 27.275); y una serie de decretos y resoluciones que habilitaron la transformación digital del Estado durante la última década, incluyendo el sistema GDE (Gestión Documental Electrónica) y la firma electrónica masiva.

Sin embargo, este cuerpo normativo presenta vacíos críticos: no existe una regulación específica sobre localización de datos de interés público; no hay marcos de gobernanza algorítmica para sistemas de decisión automatizada con impacto en derechos; la regulación de plataformas digitales es inexistente o incompleta; y no existe una ley de soberanía digital o infraestructura digital pública que establezca un régimen estratégico de largo plazo. A esto se agrega la necesidad de considerar la Ley 26.889 de Ciencia Abierta —que incluye los datos abiertos y actualmente puede favorecer la apropiación impaga de datasets por parte de empresas de IA— y la ley de derechos de autor en lo que refiere a bases de datos originales.

4.2 Brechas institucionales

En el plano institucional, la transformación digital del Estado fue gestionada durante años por organismos con mandatos amplios pero recursos limitados y sin jerarquía suficiente para imponer estándares transversales. La experiencia de la Secretaría de Innovación Pública y sus predecesoras muestra que cuando la transformación digital no tiene respaldo de la máxima jerarquía ejecutiva y financiamiento sostenido, tiende a fragmentarse en iniciativas sectoriales sin coherencia sistémica.

Se identifica la necesidad de un organismo rector con mandato específico para la soberanía digital, con nivel de Ministerio o de Secretaría con dependencia directa de la Presidencia de la Nación, capacidad normativa transversal y articulación directa con la planificación estratégica del Estado. Este organismo debería tener entre sus funciones: definir la arquitectura de infraestructura digital del Estado; regular el uso de servicios de nube por organismos públicos; establecer y auditar estándares de seguridad e interoperabilidad; especificar las capacidades digitales requeridas de todos los miembros de la Administración Pública Nacional; y representar al Estado argentino en foros internacionales de gobernanza digital.

Infraestructura sin personas formadas no es soberanía.

4.3 Agenda legislativa prioritaria

El Consejo Asesor identifica como prioritarias las siguientes iniciativas normativas:

• Actualización de la Ley de Protección de Datos Personales (adecuación a estándares GDPR, con adaptaciones al contexto latinoamericano)
• Ley de Soberanía Digital e Infraestructura Pública Digital Soberana: régimen de localización de datos críticos, nube gubernamental y auditoría de sistemas
• Régimen de gobernanza algorítmica para sistemas de decisión automatizada con impacto en derechos ciudadanos
• Marco regulatorio para plataformas digitales con presencia dominante en el mercado argentino
• Régimen de ciberseguridad para infraestructura crítica del Estado

Gobernanza de datos como dimensión política.

Los datos son el recurso estratégico del siglo XXI. Pero a diferencia del petróleo o el gas, los datos no se agotan con el uso: se reproducen, se combinan y generan valor exponencial cuando son procesados con capacidad computacional suficiente. Esta propiedad los convierte en un activo extraordinariamente valioso y, al mismo tiempo, en un vector de poder sin precedentes para quienes controlan su procesamiento.

5.1 El problema de la asimetría de datos

Argentina genera volúmenes crecientes de datos a través de la actividad de sus ciudadanos, empresas e instituciones. Sin embargo, el Estado carece de una política coherente para aprovechar ese activo al servicio del bien común. Los datos de salud pública son gestionados por múltiples actores sin interoperabilidad. Los datos de la actividad económica son capturados primariamente por plataformas privadas. Los datos de movilidad urbana son monopolizados por aplicaciones extranjeras. Los datos educativos carecen de marcos de análisis que permitan mejorar políticas de manera sistemática.

Esta dispersión no es solo ineficiencia administrativa: es una oportunidad perdida para que el Estado tome mejores decisiones y, al mismo tiempo, una transferencia de valor hacia actores que sí cuentan con la capacidad de procesamiento y análisis que Argentina no ha desarrollado suficientemente en el sector público.

5.2 Principios para una gobernanza de datos soberana

Una política de gobernanza de datos soberana debe basarse en un conjunto de principios que equilibren la apertura necesaria para la innovación con la protección imprescindible de derechos:

• Residencia y jurisdicción: los datos que el Estado produce y los datos de sus ciudadanos tienen que estar sujetos a jurisdicción argentina y residir preferentemente en infraestructura de control estatal o en infraestructuras con garantías equivalentes
• Portabilidad y acceso: los ciudadanos tienen derecho a acceder a sus propios datos y a portarlos entre servicios; el Estado no puede transferir ese derecho a terceros sin consentimiento explícito
• Proporcionalidad: los datos solo deben recolectarse en la medida necesaria para el propósito declarado; la acumulación indiscriminada de datos es en sí misma un riesgo de gobernanza
• Transparencia algorítmica: cuando el Estado utiliza sistemas automatizados para tomar decisiones con impacto en derechos, los criterios de esos sistemas deben ser auditables y explicables
• Beneficio colectivo: los datos generados por la actividad pública deben poder ser utilizados para el bien común, con marcos que eviten su apropiación privada exclusiva

5.3 Datos abiertos y datos protegidos: la distinción necesaria

Una política de datos soberana no implica cerrar todos los datos del Estado. Al contrario, la apertura de datos públicos es una condición del gobierno abierto y de la innovación productiva. Lo que requiere es un sistema de licencias específicas y diferenciadas según el tipo de datos y los usos previstos: los datos que deben estar abiertos al escrutinio ciudadano y a la reutilización; los que deben ser protegidos por razones de privacidad o seguridad; y los que pueden compartirse con terceros bajo condiciones reguladas que garanticen la reciprocidad y eviten la captura privada de valor público. Una única categoría de derechos de autor no es suficiente para cubrir la diversidad de situaciones.

Soberanía digital como impulsora del desarrollo productivo.

La soberanía digital también debe ser entendida como una dimensión estratégica del desarrollo económico nacional. Los datos, la infraestructura digital, el software crítico, la inteligencia artificial y las capacidades de procesamiento no son elementos externos al modelo productivo: son parte constitutiva de la forma en que se organiza la producción, se distribuye el valor, se innova, se planifica y se compite.

La pregunta por la soberanía digital es, por lo tanto, también una pregunta por el perfil productivo de Argentina: qué capacidades quiere desarrollar, qué problemas nacionales busca resolver, qué sectores desea fortalecer y qué lugar pretende ocupar en las cadenas de valor tecnológicas regionales y globales. El desarrollo tecnológico soberano debe orientarse a construir capacidades nacionales acumulativas, articulando al Estado nacional, los Estados subnacionales, las universidades, el sistema científico-tecnológico, las empresas, las cooperativas tecnológicas y el conocimiento situado de las y los trabajadores habitantes de suelo argentino. El saber acumulado en la administración pública, en los organismos técnicos, en los equipos de gestión y en los sectores productivos constituye un activo estratégico que debe ser reconocido, organizado y puesto en valor.

Una estrategia de soberanía digital debe vincular la infraestructura pública digital con una política de desarrollo productivo. La nube gubernamental, los estándares abiertos, la interoperabilidad, los sistemas de identidad digital, la gobernanza de datos y las capacidades de inteligencia artificial aplicada no deben pensarse solo como herramientas administrativas. Deben formar parte de una arquitectura orientada a resolver problemas estructurales de la economía argentina: baja productividad, fragmentación productiva, informalidad, restricciones externas, desigualdades territoriales, debilidad de capacidades estatales y dependencia tecnológica.

En este sentido, el Estado no debe ocupar únicamente el rol de regulador o comprador de soluciones tecnológicas. Debe actuar también como orientador estratégico, demandante inteligente, articulador de capacidades y generador de mercados para soluciones tecnológicas alineadas con prioridades nacionales. La compra pública, los estándares de interoperabilidad, los programas de formación, los desafíos públicos de innovación, los laboratorios estatales, las universidades, las organizaciones sindicales de trabajadoras y trabajadores y las empresas pueden constituir un ecosistema capaz de transformar necesidades públicas en capacidades productivas.

El desafío no es construir una autarquía digital inviable, sino evitar que la digitalización reproduzca una inserción subordinada: exportación de datos, importación de soluciones cerradas, dependencia de infraestructuras externas y captura privada del valor generado socialmente. Una política de soberanía digital debe procurar que una parte creciente del valor producido por la actividad digital de la sociedad argentina sea procesado, gobernado y reutilizado en función del desarrollo nacional.

Esto implica asumir que la soberanía digital, la política industrial, la política científica, la formación de trabajadoras y trabajadores y la modernización del Estado no son agendas separadas. Son dimensiones de una misma estrategia: construir capacidades tecnológicas propias para mejorar la vida de la ciudadanía, fortalecer el aparato productivo y orientar el desarrollo hacia objetivos definidos democráticamente.

La dimensión económico-productiva.

La soberanía digital tiene una dimensión económico-productiva que merece tratamiento específico. No basta con defender la autonomía del Estado sobre sus datos e infraestructuras: es necesario construir una industria nacional que sea capaz de generar, apropiarse y procesar masivamente conocimientos y datos, produciendo valor en el territorio nacional y no limitándose a ser un mercado de consumo tecnológico.

Las grandes plataformas globales se quedan con la mayor parte de la renta generada por la actividad digital de nuestra sociedad. Este fenómeno no es ajeno a la lógica extractivista histórica: así como durante siglos se exportaron materias primas sin valor agregado, hoy se exportan datos sin procesamiento soberano. La industrialización digital implica revertir esa lógica: que el valor generado por los datos, el conocimiento y la actividad productiva digital de las argentinas y los argentinos quede mayoritariamente en Argentina.

El recurso no son solamente el litio y la soja: es también la actividad digital de las personas.

Esto requiere políticas activas de proteccionismo digital inteligente —en la línea propuesta por investigadoras como Cecilia Rikap— que incluyan incentivos para el desarrollo de industria nacional de software, hardware, semiconductores e inteligencia artificial; esquemas de tributación que capturen valor de las plataformas globales en función de su actividad económica en el territorio; y marcos de propiedad intelectual que protejan las innovaciones locales sin bloquear la transferencia de conocimiento necesaria para el desarrollo.

La soberanía digital como impulsora del desarrollo productivo implica, en definitiva, que Argentina no solo consuma tecnología sino que la produzca, la exporte y la oriente a resolver sus propios desafíos de desarrollo.

América Latina como espacio de soberanía compartida.

Ningún país latinoamericano tiene, por sí solo, la escala suficiente para constituirse en un actor de peso en el ecosistema digital global. La soberanía digital plena en el siglo XXI requiere masa crítica: capacidad de inversión en infraestructura, poder de negociación frente a plataformas globales, mercado interno suficiente para sostener alternativas tecnológicas propias y presencia en los foros donde se definen los estándares que regirán el mundo digital.

8.1 La oportunidad de la integración digital regional

América Latina comparte idioma —mayoritariamente—, marcos jurídicos de tradición romano-germánica, desafíos de desarrollo similares y una historia de dependencia estructural que hace que los incentivos para la autonomía tecnológica sean convergentes. Estos factores crean condiciones favorables para una integración digital regional que no replique las asimetrías del pasado sino que construya capacidades compartidas.

Existen antecedentes relevantes: la Red de Fibra Óptica regional, los marcos de reconocimiento mutuo de firma digital en el marco de la ALADI, los avances del Mercosur en interoperabilidad de documentos y los esfuerzos recientes de la CAF en infraestructura digital y gobernanza de datos. Pero estos avances son fragmentarios y no responden a una estrategia regional integrada.

8.2 Ejes de una agenda regional de soberanía digital

El Consejo Asesor propone que Argentina impulse activamente, en el marco de los espacios de integración regional existentes, los siguientes ejes de una agenda compartida:

• Infraestructura de nube regional: desarrollo de capacidades regionales de procesamiento y almacenamiento que reduzcan la dependencia de los hiperescaladores globales, articulando los esfuerzos nacionales de Brasil, Argentina, Chile, Colombia, Uruguay y México
• Marco regional de identidad digital: construcción de un sistema de reconocimiento mutuo de identidades digitales soberanas que habilite la movilidad de ciudadanos y la prestación transfronteriza de servicios públicos y privados
• Regulación coordinada de plataformas: articulación de marcos regulatorios nacionales para evitar el arbitraje jurisdiccional por parte de las grandes plataformas y construir poder de negociación colectivo
• Gobernanza de datos regional: marcos comunes para el tratamiento de datos transfronterizos, con principios de reciprocidad y protección de los activos de datos de los países de la región
• Ciberseguridad regional: sistemas de alerta temprana compartida, protocolos de respuesta a incidentes y capacidades de inteligencia de amenazas articuladas entre los países de la región

Agenda propositiva y recomendaciones.

A partir del diagnóstico desarrollado en los apartados anteriores, el Consejo Asesor formula las siguientes recomendaciones al Estado argentino, organizadas en tres horizontes temporales.